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ORARIO DI LAVORO MEDICI E SANITARI – Mancata esecuzione Direttiva Europea 104/1993/CE

Il 25 novembre 2015 entra in vigore la Legge 161/2014, con la quale il Legislatore interviene in modo drastico sulla regolamentazione degli orari di lavoro e di riposo del personale medico e sanitario in generale.
Le Aziende Sanitarie pubbliche sono, giustamente, in fibrillazione: l’art. 14 della legge introduce, finalmente ed una volta per tutte, modifiche volte a conformare l’ordinamento ai principi ed agli standards fissati a livello comunitario dalla Direttiva Europea 104/1993/CE, in materia di orari di lavoro dei dipendenti.
Invero, la questione è oggetto di profonda attenzione da parte del legislatore europeo (il quale è ulteriormente intervenuto con la Direttiva 34/2000/CE). La ratio della normativa è guidata dalla precisa intenzione di tutelare i lavoratori in qualsivoglia settore, con l’evidente scopo di evitare che questi vengano sottoposti ad orari di lavoro eccessivi o non venga loro assicurato il rispetto di periodi minimi di riposo.
In particolare, la Direttiva fissa il tempo di lavoro massimo settimanale in 48 ore, comprendenti anche le eventuali ore di lavoro straordinario, e fissa la misura minima del riposo giornaliero in 11 ore consecutive nell’arco di 24 ore, partendo dall’inizio dell’attività.
La direttiva, risalente al 1993, poi integrata dalla Direttiva 34/2000 è rimasta tuttavia –per quanto concerne i Dirigenti medici - totalmente disattesa sino ad ora, ed il suo effettivo recepimento nell’ordinamento giuridico ha avuto un iter decisamente impervio.
In un primo momento, la Direttiva 104/1993/CE unitamente alla Direttiva 34/2000/CE è stata regolarmente recepita in Italia mediante l’emanazione del D.Lgs. 66/2003, norma che riguarda tutti i dipendenti. Con il Decreto 212 del 2008, però, il legislatore è intervenuto, per ragioni di natura sostanzialmente economica, imponendo una disapplicazione totale nel settore medico e sanitario della normativa sugli orari di lavoro: in particolare, con l’art. 41 comma 13 del citato D.L. 25-6-2008 n. 112 sono stati soppressi per i dirigenti medici gli artt. 4 e 7 del D Lgs 66/2003 di cui si è detto ed in tal modo sono stati di fatto aggirati i limiti del monte ore settimanale (48 ore di lavoro settimanali) e di riposo giornaliero (11 ore consecutive nell’arco di 24 ore dall’inizio dell’attività lavorativa), previsti dalle citate Direttive.
Una tale disapplicazione ha condotto a situazioni paradossali, di sostanziale deregulation della materia, lasciando ai datori di lavoro ed al sistema di turnazione interna la teorica ammissibilità di turni anche di 24 ore consecutive.
L’illegittima disapplicazione della normativa comunitaria da parte dell’Italia si è protratta fino ai giorni nostri. E ciò nonostante le continue sollecitazioni provenienti dalle varie associazioni di categoria, le quali hanno in molteplici occasioni rilevato (ulteriormente alla contrarietà alla direttiva) persino i profili di incostituzionalità della normativa che, privando i medici ed i sanitari del diritto ad un limite nell’orario lavorativo settimanale e ad un minimo di ore di riposo giornaliero, viola il diritto alla salute dei medici e sanitari, costituzionalmente garantito e tutelato dall’art. 32 Cost.
Sono stati inoltre più volte sottolineati i disastrosi effetti negativi che una siffatta disapplicazione provoca di fatto sull’efficienza del sistema sanitario medesimo, in termini di qualità delle prestazioni: negli ambienti medici è stato, infatti, più volte rilevato il dato statistico in base al quale, ad un aumento delle ore di lavoro e ad una diminuzione del periodo di riposo tra un turno (soprattutto notturno) ed il successivo, corrisponderebbe un calo delle prestazioni in campo clinico, con maggiore probabilità del rischio di errori medici.
Dinanzi alle critiche, l’Italia si è giustificata sostenendo che i limiti comunitari sull’orario di lavoro non si applicherebbero ai medici dipendenti delle ASP, in quanto inquadrati come “dirigenti medici” (ossia, in buona sostanza, alla gran parte dei medici dipendenti pubblici) e, quindi, liberi dai limiti di orario tipici dei dipendenti pubblici. Ovviamente, la natura dell’attività della gran parte dei medici assunti ne esclude la natura di dirigenti in senso stretto: i medici strutturati (fatta eccezione per i direttori di reparto ed affini) non godono affatto né delle prerogative né degli oneri dei dirigenti, rimanendo vincolati in buona sostanza ad un rapporto di lavoro contrattualizzato ed a rigidi orari di lavoro.
Coerentemente, la Commissione Europea ha deciso di avviare una procedura di infrazione presso la Corte di Giustizia Europea contro l’Italia (procedura di infrazione n. 2011/4185) .
Il legislatore pertanto (probabilmente proprio al fine di evitare la condanna dagli organi Europei), con l’art. 14 della Legge 161/2014, ha finalmente deciso di recepire in Italia i principi fissati dalle Direttive Europee 104/1993/CE e 34/2000/CE in materia di orari di lavoro, estendendone la piena applicazione anche al personale delle aree dirigenziali degli Enti e delle Aziende del Servizio Sanitario Nazionale, abrogando l’art. 41 comma 13 del citato D.L. 25-6-2008 n. 112.
La legge 212/14, entrata in vigore il 25.11.2014, ha tuttavia posticipato di dodici mesi la piena attuazione delle Direttive (come indicato al citato art. 14 comma 1), sicchè l’attuazione è entrata in vigore il 25.11.2015.
Ma se ciò vale per il futuro, rimane da valutare la questione - che di recente stanno affrontando varie associazioni di categoria – per quanto concerne le conseguenze del tardivo adempimento dell’Italia agli obblighi comunitari: si sta infatti analizzando la questione afferente al risarcimento dei danni sinora subiti dal personale dirigente medico e sanitario a causa della mancata e, comunque, tardiva attuazione della Direttiva Europea sugli orari di lavoro o, altrimenti, a causa del mancato adeguamento del datore di lavoro pubblico alla Direttiva medesima (nella ipotesi in cui questa debba ritenersi autonomamente esecutiva in Italia – cd. Direttiva self executing).
La questione pone però non poche problematiche pratiche, e parecchi profili dubbi.
Sotto un primo profilo, non sembra che i dirigenti medici possano avanzare pretese contrattuali ad una integrazione salariale fondata sulla novella introdotta a seguito della direttiva. I contratti di lavoro, infatti, rimangono del tutto immodificati e, come tali, vincolano le parti (datore di lavoro e lavoratore) a quanto ivi previsto.
Sotto un altro aspetto, però, l’asserzione secondo la quale il datore di lavoro avrebbe dovuto definire orari di lavoro nel rispetto dei crismi della Direttiva 104/1993/CE a far data dalla entrata in vigore della stessa, comporterebbe il giusto rilievo dei lavoratori, i quali potrebbero fondatamente ritenersi danneggiati ingiustamente da orari di lavoro contrari alla legge.
La natura del danno subìto dai medici e dal personale sanitario in generale sarebbe duplice: il medico danneggiato potrebbe infatti reclamare:
a) sul piano contrattuale il diritto al pagamento delle ore svolte in esubero rispetto al contratto di lavoro;
b) sul piano sempre contrattuale, il danno biologico, alla salute ed alla vita di relazione provocato dagli ingiusti sacrifici imposti dalle aziende sanitarie in violazione della Direttiva ed conseguente menomato stile di vita a cui essi sono stati sottoposti, non usufruendo del corretto riposo compensativo come stabilito dalla Direttiva (com’è giusto che sia data la delicatezza del servizio svolto, anche per prevenire possibili ricadute sulla qualità dell’assistenza sanitaria, che potrebbero essere indotte da situazioni di stress, stanchezza, etc).
c) sempre sul piano contrattuale ed in via subordinata, anche un eventuale azione contro lo Stato Italiano per la tardiva trasposizione delle Direttive in Italia.
In particolare, i medici avrebbero diritto di ottenere un risarcimento commisurato:
- ad ogni ora di lavoro effettuata nell’arco degli ultimi 10 anni che abbia oltrepassato il limite di 48 ore settimanali (compresi gli straordinari);
- alle le ore riposo compensativo non godute negli ultimi 10 anni su base giornaliera tra la fine di un turno e l’inizio del successivo (minimo 11 ore consecutive);
La quantificazione del danno potrebbe essere in via equitativa rapportata almeno al valore di retribuzione oraria massima delle attività svolte come “incentivazione” o “straordinario” (ove non pagato), moltiplicato per il numero di ore (e per il numero di mensilità ed annualità) svolte in eccedenza, e rivalutata alla data di pagamento.
Con tutta probabilità, i dirigenti medici il cui rapporto è ancora in corso potrebbero vantare il diritto al risarcimento con riguardo almeno agli ultimi dieci anni.
Ovviamente, ove si affermasse nella giurisprudenza nazionale il principio della doverosità di adeguamento degli enti alla Direttiva, la problematica sarebbe solo probatoria, gravando sul lavoratore l’onere di rendere prova della pretesa (in altri termini, della prestazione di attività lavorativa per un periodo superiore alle 48 ore ammesse, nonché di aver subito turni di riposo non conformi ai minimi anzidetti).
La ricerca dei supporti probatori appare però facilitata dalla recente informatizzazione dei sistemi di accesso dei dirigenti medici ai propri dati: questi hanno modo di accedere ai propri dati di orario di entrata ed uscita dal lavoro (iscritti nei cd. “tabellini”) e verificare mese per mese (ed anno per anno), ogni qual volta il proprio orario complessivo settimanale abbia sforato il limite massimo previsto dalla direttiva.

Carmelo Barreca

Silvio Motta

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